01 de Março de 2021

STF forma maioria para declarar inconstitucional decreto de Bolsonaro que esvazia Conanda

O Supremo Tribunal Federal julgou, na última sexta-feira (26/02), a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 622), declarando inconstitucionais trechos do decreto do presidente Jair Bolsonaro que esvaziava o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda). A proposta foi assinada pelo Planalto em 2019, o Decreto 10.003/2019, que alterou as normas sobre a constituição e o funcionamento do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente (Conanda) – e destituiu imotivadamente seus membros, no curso dos seus mandatos.

O Conanda tem entre suas atribuições (i) elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento às crianças e adolescentes, (ii) fiscalizar a sua execução e (iii) gerir o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente (FNCA).

Ingressaram no feito como amici curiae: o Movimento Nacional de Direitos Humanos – MNDH, a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, o Instituto Brasileiro de Ciências Criminais – IBCCRIM, a Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente – ANCED, a Conectas Direitos Humanos, o Instituto ALANA, o Avante – Educação e Mobilização Social, a Casa de Cultura Ilé Asé d’Osoguiã, a Central Única dos Trabalhadores – CUT, a Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares – CONTAG, o Conselho Federal de Psicologia – CFP, o Conselho Federal de Serviço Social – CFESS, o Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares – GAJOP, o Instituto Fazendo História, a Associação Internacional Mailê Sara Kalí – AMSK, o Centro de Educação e Cultura Popular – CECUP e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB.

No STF, o IBCCRIM, assim como as organizações parceiras, defenderam que o decreto enfraquece e ignora os "princípios de participação, da paridade e do controle social".

O IBCCRIM, representado pela advogada e pesquisadora Ana Claudia Cifali, do Departamento de Infância e Juventude, fez a sustentação oral no julgamento virtual da ADPF. “Os direitos de crianças e adolescentes não podem ser geridos a partir de políticas de governo, mas garantidos como uma política de Estado. A participação e protagonismo da sociedade civil, historicamente engajada na defesa desses direitos, justifica-se ainda mais em um governo que recorrentemente brada contra tais direitos. O STF, por maioria, posicionou-se a favor da participação da sociedade civil, a qual, ademais, deve se dar de forma efetiva e qualificada. Posicionou-se também contra interferências do Poder Executivo que, diante da impossibilidade de vedar a participação de organizações da sociedade civil, editou um decreto que, na prática, inviabilizava tal participação. Defender o Conanda é defender a democracia e, nesse sentido, o STF atuou para impedir mais um retrocesso democrático", disse Cifali.

Veja o vídeo da sustentação oral:


Entenda o caso

Os arrazoados apresentados apresentam, de modo geral, que o funcionamento do Conanda esteve comprometido desde o início do ano de 2019, destacando-se: (i) a extinção de cargos técnicos necessários a seu funcionamento, (ii) o atraso na realização das assembleias, (iii) o não custeio do deslocamento dos representantes de entidades da sociedade civil mesmo antes da edição do decreto impugnado, (iv) o não comparecimento de representantes do Poder Público, inviabilizando a deliberação sobre o Fundo Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e, por fim, (vi) o não encaminhamento da lista de presença das reuniões ou de ata contendo as suas deliberações e encaminhamentos.

Ainda, a mudança promovida pelo Decreto levaria à destituição dos conselheiros atuais; a redução do número de representantes do colegiado (de 28 para 18); a vedação à recondução ao cargo; redução das reuniões do colegiado; e alterações na forma de escolha dos integrantes do conselho, que passariam a se dar por meio de processo seletivo promovido pelo Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, não mais por eleições em assembleia conforme disciplinado pelo Regimento Interno do Conanda.

Além disso, o Decreto também deixava nas mãos do Presidente da República a escolha do presidente do Conanda, o qual era escolhido por seus pares em uma eleição interna. Ainda, o Decreto previa voto de qualidade do presidente do Conselho nas votações do colegiado.

As alterações foram suspensas liminarmente pelo Ministro Luís Roberto Barroso em dezembro de 2019. Em seu voto, o Ministro manteve os principais pontos da liminar e buscou responder, quanto ao mérito, a duas perguntas: “1 – Há norma constitucional exigindo a participação de entidades da sociedade civil na formulação e no controle da execução de políticas públicas em favor de crianças e adolescentes? 2 – Havendo norma constitucional em tais termos, as medidas adotadas restringem tal participação, a ponto de comprometer o cumprimento da norma constitucional?”

Respondendo, ao final, que: “É inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos”.

Como apontado no voto do relator sobre as ameaças à democracia: “O constitucionalismo e as democracias ocidentais têm se deparado com um fenômeno razoavelmente novo: os retrocessos democráticos, no mundo atual, não decorrem mais de golpes de estado com o uso das armas. Ao contrário, as maiores ameaças à democracia e ao constitucionalismo são resultado de alterações normativas pontuais, aparentemente válidas do ponto de vista formal, que, se examinadas isoladamente, deixam dúvidas quanto à sua inconstitucionalidade. Porém, em seu conjunto, expressam a adoção de medidas que vão progressivamente corroendo a tutela de direitos e o regime democrático. (...) O modo de atuar de tais líderes abrange: (i) a tentativa de esvaziamento ou enfraquecimento dos demais Poderes, sempre que não compactuem com seus propósitos, com ataques ao Congresso Nacional e às cortes; (ii) o desmonte ou a captura de órgãos ou instituições de controle, como conselhos, agências reguladoras, instituições de combate à corrupção, Ministério Público etc; (iii) o ataque a organizações da sociedade civil, que atuem em prol da defesa de direitos no espaço público; (iv) a rejeição a discursos protetivos de direitos fundamentais, sobretudo no que respeita a grupos minoritários e vulneráveis – como negros, mulheres, população LGBTI e indígenas; (v) o ataque à imprensa, quando leva ao público informações incômodas para o governo. (...) As cortes constitucionais e supremas cortes devem estar atentas a alterações normativas que, a pretexto de dar cumprimento à Constituição, em verdade se inserem em uma lógica mais ampla de concentração de poderes, violação a direitos e retrocesso democrático.”

O voto do relator foi seguido por mais dez integrantes do tribunal, com voto divergente apenas do ministro Marco Aurélio Mello. Para o ministro divergente, uma interferência do Supremo no caso poderia levar à supressão das atribuições do presidente, a quem cabe promover mudanças nos colegiados. Para Barroso, “a separação de poderes e que assegura que o Poder Executivo funcione sem interferências indevida, de modo que eventuais intervenções nesse tema devem ser reservadas para situações excepcionais.

Entretanto, os atos discricionários do Presidente da República encontram limite na Constituição e nas leis. A inobservância de tal limite autoriza o Poder Judiciário a revisá-los porque, nessa hipótese, o Judiciário não realiza um juízo político quanto às escolhas efetuadas pelo Presidente, mas sim um juízo quanto à constitucionalidade ou à legalidade do ato, que constitui a essência da sua missão institucional.”. 

Por maioria, o Supremo apontou que a maioria das mudanças são inconstitucionais e ferem a participação democrática da sociedade no conselho, prerrogativa prevista na Constituição Federal, que garante a “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (art. 204, II, c/c art. 227, §7º, CF).

Segundo Barroso: “Não há dúvida, portanto, de que a participação de entidades representativas da sociedade civil na hipótese constitui mandamento constitucional. Tal mandamento visa a assegurar a proteção integral e prioritária às crianças e adolescentes, por meio da incorporação de diferentes perspectivas e grupos na formulação e no controle de políticas públicas”.

O entendimento formado pelo ministro Luís Roberto Barroso e seguido por mais dez integrantes do tribunal prevê a manutenção dos mandatos dos conselheiros até o final dos seus termos, a eleição de representantes por assembleias e a escolha do presidente do colegiado por seus pares, e não pelo presidente da República.

O ministro Barroso pontuou em seu voto que as mudanças promovidas acabariam por conferir ao Executivo o controle da composição e das decisões do conselho, esvaziando a sua função de órgão de controle.

Ministro Barroso: "De fato, tais alterações sugerem que, diante da impossibilidade, constitucional e legal de rejeitar ou reduzir a participação de entidades da sociedade civil na matéria, editou-se um decreto que, na prática, esvazia e inviabiliza tal participação.”

“Com base nessas normas, abriu-se caminho para que o Estado estabelecesse requisitos e controlasse os representantes que são ou não elegíveis para o Conselho, com os riscos de um órgão ‘chapa branca’, meramente homologador”.

“Trata-se, portanto, de norma que frustra o comando constitucional que assegurou participação às entidades representativas da sociedade civil na formulação e no controle das políticas públicas para crianças e adolescentes”.

“Em síntese, as medidas promovidas pelo Decreto 10.003/2019 acabam por conferir ao Executivo o controle da composição e das decisões do Conanda, o que o neutraliza como instância crítica de controle.”

O Ministro Barroso, porém, manteve três trechos do Decreto: a redução do número de conselheiros, que segue com representação paritária entre governo e sociedade civil, a impossibilidade de recondução ao cargo, bem como o voto de minerva do presidente do colegiado, como forma de resolução de impasses. Nestes pontos específicos, o Min. Barroso apontou que não vislumbrou fragilização da participação democrática. Votaram acompanhando o relator: Min. Alexandre de Moraes, Min. Carmen Lúcia, Min. Dias Toffoli, Min. Edson Fachin, Min. Ricardo Lewandowski, Min. Luiz Fux, Min. Nunes Marques, Min. Rosa Weber e Min. Gilmar Mendes.